创新机制,寻求乡镇财政走出困境之策
时间:2008-09-25 00:00 来源:本网站  【打印本页】 【关闭本页

    当前,由于受各种因素的制约,乡镇财政状况不容乐观。最直接的表现是乡镇干部普遍欠发工资。财政问题直接关系乡镇政府的运行和生存。面对生存困局,一些乡镇和部门往往采取又打又保的双重策略,来保证罚没款的可持续性,以维持工资或工作经费的来源。由此可看出,生存困扰的直接后果,导致基层组织把自身存在作为重要目标,组织本身行为越来越具有自利性和掠夺性。如果这种掠夺性不加以有效整治,将危及乡镇政府的权威和农村社会的稳定。因此,高度关注乡镇财政的困境,积极采取相应对策已迫在眉睫。 
    一、乡镇财政困难的原因
    造成乡镇财政困难的原因有很多,既有体制因素、经济因素,还有管理因素,具体表现在以下几方面: 

    1、财权与事权不对称
    实行分税制改革,只是为了增强中央宏观调控能力,增加中央财政收入占总的财政收入的比重,而并没有规定省级以下形成这种上解体制。但多年来,在省、市也形成了上级政府集中资金的思维逻辑。在向上集中资金的同时,基本事权却有所下移。在此过程中,乡镇政府一直在提供义务教育,本区域内基础设施、计划生育、优抚、社会治安、环境保护等多种公共事业的服务,同时还要在一定程度上支持地方经济发展。这些所要履行的事权,大都刚性强、欠帐多,所需支出基数大,无法压缩。比如九年制义务教育,该项支出有法律依据,而且由于人口规模扩大和相关支出因素上升较快,所需资金膨胀更快。虽说去年实行了乡镇教师工资由县级财政统一发放,但实际上许多地方是把上级的转移支付来冲减教师工资。再比如基础设施建设,长期以来农村各类基础设施严重不足,欠帐太多,而农业工业化、农村小城镇化建设过程中又要求配套完善基础设施,这也成为乡镇政府沉重负担。 

    2、需求系数高,供给范围广
   
一是财政供养人口过多。我市乡镇财政供养人员由1999年的52740人猛增到58840人,三年共增6100人,按人均6000元计算,每年财政将增资3600余万元。
    二是政策性支出繁多,财政职能弱化。以近几年行政事业单位工作人员增加工资为例,财力增长满足不了增资的需要,造成收支缺口大。即使一些条件较好的乡镇,其财政也只是维持低水平平衡。2002年全市145个乡镇有39个乡镇出现赤字,赤字金额达1800万元。一些乡镇虽帐面无赤字,但却普遍存在巨大的隐性赤字,即以当年应付未付的支出拖欠,或有负债,寅吃卯粮。所以,实际发生赤字的乡镇和赤字规模可能会更大。

 3、经济结构不合理,高附加值财源少 我市乡镇经济处在一个低水平上,以第一产业为主,二、三产业发展缓慢,财源结构单一,财政增收乏力。2002年乡镇财政收入为38818万元,人均财政贡献142元,在全省排位倒数第二。1999~2002年乡镇财政收入年均增长4.5%,远远落后全省乡镇财政发展速度。从乡镇财政收入构成来看,2002年主体税种还是“农业四税”,占财政总收入的51.3%,非税收收入只占7.1%,其它工商税占41.6%;从财政收入规模来看,财政收入上1000万元只有一个乡镇,500~1000万元的有13个乡镇,大部分乡镇财政收入在300万元以下。

 4、财政管理粗放,财政调控能力弱 一是预算编制没有细化,预算执行中随意性大,造成预算约束软化,影响财政管理的严肃性。二是法制观念淡薄,偷税、骗税、抗税、包税、摊税等不正常现象还存在,远没有达到规范治税、依法理财的要求。三是在资金统筹管理上,部门分割和多头管理,预算外资金失控现象严重。分散了财力,削弱了乡镇财政的监管职能和宏观财政调控能力,给本来就运转困难的乡镇财政造成了更大的困难。

 5、政府决策失偏,债台高筑 近年来,为支持各地经济和事业发展,上级部门对地方投入了一批贷款(包括国外贷款)和周转金。由于一些地方搞形象工程,对项目的可行性未经认证,再加上市场急剧变化,这部分资金不仅没有发挥预期效益,还造成大量资金沉淀,导致贷款不能如期归还,财政风险加剧。截止2001年底,乡村两级债务累计达30000万元,这几乎是我市乡镇一年的财政收入,乡镇每年新增财力也不足以归还以上债务所发生的利息。

  二、解决乡镇财政困难的对策

 1、创新财政增收机制 其一,因地制宜发展农村经济,加大财源建设力度。财源建设并非一朝一夕的功夫,而是一项艰巨的、长期的、复杂的工作,要从农村实际出发,立足自我,充分发挥自身优势,形成各具特色的发展之路。一是优化农村经济结构,增强农村经济发展后劲。二是积极推动民营经济发展。三是加速发展第三产业,培植新的经济增长点。 其二,争取中央、省的支持,加大对乡镇财政转移支付力度。一方面,调查核实乡镇财政状况,强化还款意识,科学制定乡镇政府债务还款计划。对确实难以消除的赤字,要争取中央、省资金支持,消除财政赤字。另一方面,对乡镇财政原来的债务,可通过豁免的办法加以解决。或采取停息挂帐,待财政好转后再逐步偿还。还可以取消共享税的上解和原体制的上解。共享税量小面广,增收难度大、成本高,现行体制要求上解省40%、市20%,省市拿了大头,小额留地方,剔除成本计算,共享税地方所得部分,几乎形成不了实际可用财力。考虑到我市实际

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